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财政部规范地方债再出新规

5000亿一般债券向险资“抛绣球”

发布时间:2015-03-23 10:25:09    作者:李画 宫伟瑶    来源:中国保险报·中保网

财政部财政科学研究所副所长王朝才说,本办法特别提出鼓励保险机构和企业年金机构参与。这些机构的钱都是救命钱,对安全性的要求是第一位的,发文明确这些机构可以买这个债,就是明确了一个信息,即一般债券是安全可靠的。

□记者 李画 宫伟瑶

地方自主发债“大门”开启,面对发行规模达5000亿元的一般债券,险资的投资热情如何?

2015年,地方政府将发行5000亿元一般债券,主要用于弥补地方财政赤字,针对发行工作,财政部近日印发了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》,鼓励保险、企业年金等机构投资者购买。作为市场上主要的债券投资机构之一,保险机构对一般债券关注度颇高。

“我们将研究一般债券的投资机会。”平安养老公司人士对《中国保险报》记者说。

同时,一家养老保险公司人士对记者说,政府债券作为确定无风险收益基准的信用类固定收益产品,为证券投资组合提供了业绩稳定性基础。因此,一般债券是可以选择的投资品种。

《预算法》修订和“43号文”发布以后,地方政府债务调整是大势所趋。落实到债券层面,意味着新发债券的结构将出现很大的变化。市政债口径下的一般债务、专项债务以及置换债务,项目收益债,PPP模式下的其他债券融资形式,无疑都将出现飞速的发展。

险资是否认购取决于债券的性价比

根据《保险资金投资债券暂行办法》规定,保险资金投资的政府债券,是指中华人民共和国省(自治区、直辖市、计划单列市)以上政府财政部门或其代理机构,依法在境内发行的,以政府信用为基础并由财政支持的债券,包括中央政府债券和省级政府债券。其中,中央银行票据、财政部代理省级政府发行并代办兑付的债券,比照中央政府债券的投资规定执行。保险资金投资省级政府债券的规定,由中国保监会另行制定。

“保监会对一般债券并没有具体要求,机构投资没有太大的政策障碍。”一位接近保监会人士对记者表示。

保险机构投资者是否有热情,将主要取决于债券的收益率与安全性之间的性价比。

财政部财政科学研究所副所长王朝才对记者说,一般债券的收益率代表着融资成本,这将由市场评估,一般来说有两种方式确定价格,一是政府定价机构来买,另一个是用投标的方式由投标方出价。

德润律师事务所合伙人、中债登前法律顾问柯荆民预测,一般债券依托的是地方政府信用,而不是国家信用,所以发行利率应该会高于同期限国债。财政部强调发行利率应在相同待偿期国债收益率“基础之上”确定,这也意味着发债的利率不能高于国债太多。

“是否投资,取决于一般债券发行时相对于其他固定收益类品种的收益率水平,以及当时我们对于市场走势的判断。”平安养老一位人士说。

数据显示,在股市利好和另类投资的双重作用下,2014年险资投资债券占比为38.15%,比2013年下降了5.27%。

“债券作为传统型固定收益产品需求一直是比较大的,但近年来非标产品和协议存款的收益优势非常明显,因此我们也在不断调整投资策略。”上述养老险公司人士说。

通常来说,一般债券属于中长期债券,但《地方政府一般债券发行管理暂行办法》将期限放宽至1年和3年。一位资深的债券研究专家对记者说,地方政府一般债券主要是为没有收益的公益性项目发行的,通常中长期居多,发行中短期债券是为了减少期限错配的问题。

王朝才说,本办法特别提出鼓励保险机构和企业年金机构参与。这些机构的钱都是救命钱,对安全性的要求是第一位的,发文明确这些机构可以买这个债,就是明确了一个信息,即一般债券是安全可靠的。

优质融资平台投资机会更受关注

近年来,地方政府性债务的粗放式持续扩张,已形成重要风险隐患,地方融资平台规模虚增、负债高、盈利差等问题凸显。发行一般债券、置换债等被视为根治地方融资平台问题的重要手段之一,2015年地方债务清理进入了新阶段。

根据公开资料显示,保险机构投资地方融资平台的,一部分为购买的平台公司发行的城投债,另一部分为向保险资管公司发行的债权投资计划。

“‘43号文’明确了未来融资平台将不再担任地方政府的融资渠道角色,地方政府将逐步采用市政债进行融资。由于当前政策的不确定性,我们对融资平台整体持观望的态度。”平安养老人士认为,随着2013年审计署摸底,后期地方政府债务审计完成,存量的债务置换将会有序进行,我们认为融资平台整体风险可控,并且在不断减轻。不过融资平台之间业务、资质、债务水平差距较大,各地财政也不平均,不排除出现个别风险。

上述平安养老人士表示,后期我们重点关注优质融资平台的投资机会,一方面是财政实力较强,债务率偏轻的发达地区省级、市级平台,另一方面是资产质量较好,主业盈利能力强,未来向国有企业转型清晰的融资平台。此外,具体项目中,我们也积极关注增信较好的融资平台,比如第三方担保实力较强,有优质股权、土地抵质押的项目等。

“保险资金的风险厌恶程度很高,倾向于投资于偿债保障相对很强的发行主体和金融产品。从近期出台一系列加强地方融资平台管理的政策来看,包括建立规范的融资机制、对地方债务的规模控制和预算管理,以及化解地方政府性债务风险等措施,对遏制部分地方融资平台无序发展的现象具有积极和长效作用。”一位保险资管人士说。

这位资管人士认为,目前地方融资平台仍然是地方政府实施公益性事业的重要主体,在区域性社会经济发展中承担重要角色,经进一步规范后的地方融资平台职责和功能将更加明确,有助于投资者识别衡量风险程度。内部风险评估能力较强地保险资金可以有选择地购买此类主体发行的金融产品。

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Q:《办法》制定的背景是什么?

A:新《预算法》规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)提出,建立规范的地方政府举债融资机制,地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。为加强地方政府债务管理,规范地方政府一般债券发行等行为,保护投资者合法权益,根据《预算法》和国发〔2014〕43号文,制定了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》。

Q:《办法》提出,一般债券由地方政府按照市场化原则自发自还,是如何考虑的?

A:近年来,财政部一直按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的思路,完善地方政府债务管理和债券发行机制。2009年起为实施好积极的财政政策,国务院同意地方政府在国务院批准额度内发行债券。当时由于地方政府债券发行渠道尚未建立,2009年和2010年地方政府债券由财政部代理发行,代办还本付息。2011年至2013年,经国务院批准,上海等地区试点在国务院批准的额度内自行发行债券,但仍由财政部代办还本付息。代发代还和自发代还,在促进地方政府债券顺利发行的同时,也存在一些问题,如发债主体和偿债主体不完全一致,不利于强化地方政府偿债责任和风险控制意识,不利于建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制等。经国务院批准,2014年上海等10个地区开展了地方政府债券自发自还试点工作。

从2014年试点情况看,试点地区按照有关规定规范开展信用评级和信息披露,有利于推进预算公开透明,改进预算管理制度;按照市场化原则自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金,消除了代发代还和自发代还模式下发债主体和偿债主体不完全一致的问题,为建立规范合理的地方政府举债融资机制积累了宝贵的经验。在总结分析2014年地方政府债券自发自还试点工作经验基础上,按照新《预算法》和国务院有关规定,确定一般债券全部由地方政府按照市场化原则自发自还,发行和偿还主体为地方政府,对创新和完善地方政府举债融资机制、强化市场约束、控制和化解地方债务风险等具有重要意义。

Q:《办法》与2014年地方政府债券自发自还试点办法相比,主要进行了哪些调整?

A:与2014年地方政府债券自发自还试点办法相比,《办法》主要进行了以下主要调整:一是根据《预算法》和国发〔2014〕43号文,明确了地方政府一般债券的定义和还款来源。二是明确了省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。债券资金收支列入一般公共预算管理。三是丰富了债券期限品种,在2014年5年、7年和10年期品种基础上,增加了1年和3年期品种,由地方政府根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定,但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券年度发行规模的30%。四是明确一般债券由地方政府按照市场化原则自发自还,遵循公开、公平、公正的原则,发行和偿还主体为地方政府。五是进一步完善债券发行定价机制,规定一般债券发行利率采用承销、招标等方式确定,采用承销或招标方式的,发行利率应在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期国债收益率基础之上确定。六是积极扩大一般债券投资者范围,鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下,投资一般债券。七是明确对弄虚作假、存在违法违规行为的登记结算机构、承销机构、信用评级机构等,列入负面名单并向社会公示,并要求财政部驻各地财政监察专员办事处加强对一般债券发行、资金使用和偿还等行为的监督检查。

Q:地方政府专项债券发行方面的管理办法为什么没有同时印发?

A:国发〔2014〕43号文提出,有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。专项债券是地方政府债券的一个新品种,在还款来源、项目管理、信息披露等方面与一般债券有较大区别。我们参照一般债券发行管理办法,结合专项债券发行特点,充分听取各方面意见,已基本完成了专项债券发行管理暂行办法的拟定工作,待修改完善后尽快发布。