地方债务风险需综合治理

11月下旬以来，全国陆续有10个省（区、市）公布2015年的地方政府债务限额。除重庆、湖北两省市外，其他省（区、市）2015年设定的债务限额相比 2013年6月末的政府债务余额出现大幅增长。从分地的情况来看，贵州、宁夏和陕西预计2015年年末的债务率已经超过100%的警戒线。

截至2014年末，全国地方政府债务余额15.4万亿元，相比2013年6月末增长41.54%。同时，受经济持续下行的影响，自去年以来地方财政收入放缓甚至负增长，土地出让金锐减致使多地财政收入吃紧，支出不减的状况使地方偿债压力增大。笔者认为，地方政府债务的影响是深层次和多方面的，一旦崩盘，不但地方经济发展也会面临停滞，许多项目也会半途而废，甚至会使CPI、房价等在若干年内保持高位运行。

当然，地方政府适度的负债是有其合理性的，地方政府要实现经济的跨越式发展，适当的负债也是不可避免的。目前我国的金融体系中，有着体量较大的“影子银行”，而地方融资平台正是其资金的主要流向之一。正如中国社科院金融重点实验室主任刘煜辉所言，“影子银行”本身并没有问题，只不过是一种融资的通道，关键是这种融资活动支持的方向，“现在地方政府几乎都不考虑还贷的问题，只考虑钱怎么借到手，还贷是后任的事情，只是考虑在任内怎么把GDP和政绩做起来。这种体制造成了很大风险，没有有效的约束机制使风险增加。很多钱都砸向了不具备经济活力的项目，未来收入现金流就跟不上，就变成了债务堆积，杠杆不断变高。”

地方债务是个复杂的“棋局”，尽管风险可控，但局部地区的偿债压力较大，治理还是刻不容缓的。首先，抑制地方政府债务过快增长势头，防止地方债务风险演变为系统性金融风险。目前，政府债务家底已基本摸清，下一步应按照还款责任、担保责任、救助责任等债务性质，区别对待，分类指导，妥善解决。其中，对有经营收益项目形成的收益债务，应剥离地方政府偿债责任，按照市场化运作。对确需政府偿还的债务，应制订偿债计划。

其次，应强化地方政府自主发债的监管。新《预算法》规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”从法律上看，地方政府自主发债不存在法律上的障碍，但应强化监管，避免地方政府“乱花钱”。其中，举借债务的规模，省、自治区、直辖市必须依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，并报本级人民代表大会常务委员会批准。而且，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

第三，构建地方政府债务管理长效机制。其中，要正确处理政府和市场的关系，凡是市场能解决的尽量通过市场来解决，政府主要发挥规划引导、规则制定和市场监管等作用。同时，要建立健全风险预警机制。省级政府必须对下级政府债务风险进行动态监管，对有令不行、有禁不止行为，实行严格的法律责任追究。